Бюджетна децентралізація

04.02.2015   16:37 — Агенцiя

Розвинуте місцеве самоврядування, в основі якого знаходиться фінансові та політичні свободи, є однієї із передумов побудови правової держави із сильною економікою та розвинуто системою соціального захисту.

Саме тому свої реформи Польща, Чехія, країни Балтії та інші країни, які досягли успіху, розпочинали із проведення децентралізації та передачу повноважень і ресурсів на місцевий рівень. Українські урядовці фактично на 24 році незалежності ніяк до цього часу не можуть зробити цей крок, пище експерт ЦПСА Віктор Таран у своєму блозі для сайту Liga.net.

Хоча починаючи з 1998 року кожна новообрана влада обіцяла здійснити в країні бюджетну децентралізацію, яка сприятиме більшій фінансовій свободі органів місцевого самоврядування та стимулюватиме розвиток територіальних громад. Однак як показала історія, за голосними заявами Кучми, Ющенка, Тимошенко і Януковича кожен раз наступала ще більша бюджетна централізація, а Київ продовжував “вичавлювати” ресурси із регіонів. Тому коли минулого року прозвучали чергові заяви від новопризначеного Кабміну та Верховної Ради про початок реформи на місцях із обережністю поставились до урядових ініціатив. І як виявилось не даремно. Попри гучні заяви та ряд позитивних норм, прийняті наприкінці минулого року парламентом за ініціативи Уряду зміни до законодавства не лише не вирішили ключові проблеми, але і породили нові. Прийнятий 28 грудня 2014 року Закон про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин не враховує інтереси місцевого самоврядування, а прийняті зміни ставлять під загрозу процес формування дієздатних громад.

Окрім того, положення цього Закону суперечать вимогам Розділу VІІ «Децентралізація та реформа публічної адміністрації» Коаліційної угоди, що є невід’ємною складовою Програми діяльності Кабінету Міністрів України (постанова Парламенту №26-VIII від 11.12.2014). (хоча прийняття останнім часом депутатами законопроектів, які не враховують пунки Коаліційної угоди стає правилом та нормою).

Зокрема, опубліковані зміни до Бюджетного кодексу не передбачають обов’язкового фінансування у 2015 році делегованих повноважень міст районного значення, селищ та сіл за рахунок трансфертів з районного бюджету в обсягах не менших, ніж в 2014 році, відповідно до формули затвердженої Мінфіном.

Всупереч вимог п. 1.2.6. Розділу VII Коаліційної угоди прийняті зміни не містять норм щодо належної регламентації діяльності органів Держказначейства в частині проведення платіжних доручень місцевих бюджетів. В Коаліційній угоді, яка розроблялася народними депутатами спільно з експертами, що представляли різні ініціативи, в тому числі і Реанімаційний Пакет Реформ, говориться про те, що органи місцевого самоврядування будуть мати право обслуговуватись в банківських установах за спеціальним фондом місцевих бюджетів за відкритими процедурами закупівель. Передбачалося, що будуть внесені зміни, що встановлять чіткі терміни (до 5 днів) проходження платіжних доручень місцевих бюджетів в системі держказначейства та посилено відповідальність органів та посадових осіб казначейства за їх порушення. Зазначені правки до проекту Бюджетного кодексу щодо відповідності Коаліційній угоді, подані народними депутатами, було враховано Комітетом з питань бюджету.

Натомість, в опублікованій версії змін до Бюджетного кодексу передбачено можливість обслуговування лише бюджету розвитку та власних надходжень бюджетних установ в банківських установах державного сектору у порядку встановленому Кабміном та Нацбанком. Терміни проходження платіжних доручень – прив’язано до умов виконання доходів зведеного бюджету України. І чинні зміни взагалі не передбачили посилення відповідальності органів та посадових осіб держказначейства за порушення термінів проходження платіжних доручень місцевих бюджетів. Отже, прийняті зміни до Бюджетного кодексу жодним чином не вирішують проблеми казначейського обслуговування місцевих бюджетів, які були протягом останніх двох роки авторитарного правління Януковича.

Прийняті зміни не містять норм щодо закріплення обсягу бюджету розвитку в розмірі не менше 10% від доходів загального фонду відповідного місцевого бюджету (ст. 71). Слід зазначити, що в поданій до парламенту Урядом редакції законопроекту ці норми, хоча й з певними обмеженнями, були передбачені. Правки до цієї статті подавались народними депутатами лише в частині зняття обмежень запропонованих Урядом, а не виключення взагалі таких норм.

Отже, тепер в місцевих бюджетах не буде бюджетів розвитку, оскільки найбільш дохідні джерела (наприклад, єдиний податок) переведено до загального фонду, а компенсаторні механізми вилучено із опублікованої редакції змін до Бюджетного кодексу. Така ситуація ставить під загрозу розвиток територіальних громад, що було однією із головних завдань реформи бюджетної децентралізації!

Водночас наявні норми, які передбачають бюджетну децентралізацію на практиці погіршують ситуацію. Так сталося наприклад із передачою фактично на базовий рівень місцевого самоврядування фінансування заходів окремих державних програм (ст.91). Хоча в редакції Уряду заходи державних програм мали фінансуватись з обласних бюджетів. З цією метою в Державному фонді регіонального розвитку передбачено майже 4 млрд. грн. Внаслідок таких (не)продуманих рішень міські голови знову опиняться в ситуації, коли є зобов’язання, а нема ресурсу, і вимушені будуть “вибивати” фінансування заходів державних програм у області. Це може призвести до повернення пагубної практики, коли область (а фактично Мінфін та Уряд) самостійно вирішуватиме, кого із мерів фінансувати. А головним критерієм знову стане не ефективність міського голови, а особиста відданість, партійна приналежність та готовність виконувати “команди” з Києва.

Прийняті зміни зменшили доходи органів місцевого самоврядування. Важким ударом для органів місцевого самоврядування стало перерозподіл на користь центрального бюджету доходів від одного з найбільш стабільних джерел надходжень – податку на доходи фізичних осіб. На рівні міст та областей втрати для територіальних громад складають 10-15 відсотків. На думку більшості фахівців з місцевого самоврядування, з якими спілкувалися експерти Реанімаційного Пакету Реформ, ні акцизний податок з роздрібної торгівлі, ні розширення податкової бази податку на нерухомість, ні екологічний податок не зможуть компенсувати таке значне зменшення надходжень від податку на доходи фізичних осіб. Наслідком цього стане зменшення дохідної частини місцевих бюджетів та зменшення територіальних громад можливостей розвивати території.

Також ці зміни фактично позбавляють міст районного значення, селищ та сіл надходжень від плати за землю. В ст. 69 опублікованих змін до Бюджетного кодексу йдеться про зарахування до бюджетів місцевого самоврядування лише податку на нерухоме майно, а не в цілому податку на майно, до складу якого входить плата за землю, як це передбачено змінами до Податкового кодексу України.

Для обєктивності картини потрібно вказати і на позитиви. Такими стали зміни до Бюджетного кодексу в частині застосування принципу вирівнювання бюджету за доходами, а не видатками. По-перше, це створило додаткові стимули для економічного розвитку, а по-друге, сприятиме у перспективі участі громад у бюджетному процесі. Однак ця чи не єдина позитивна норма не може компенсувати негативні зміни та невиправданих очікувань.

Ситуація, яка склалася потребує термінових законодавчих зміни до Бюджетного кодексу в частині вирішення вищезазначених проблем. Реанімаційний Пакет Реформ закликає Уряд та Парламент напередодні перегляду у лютому Державного бюджету на 2015 рік до відповідних дій та готовий надати відповідну експертну допомогу.

http://cpsa.org.ua/novyny/byudzhetna-detsentralizatsiya/